군사관계는 군 최고 명령권자 등이 잘 해야지 순간의 실수나 판단착오를 하면 많은 인명과 재산 피해가 발생하게 된다. 인명피해는 되돌릴 수 없다는 점에서 그 예방에 최선을 다 해야 한다. 군사관계는 바로 군인들의 생사를 결정하기 때문에 국가들은 제 각각 최선을 다한다. 그러면 현안인 한국군 전시작전통제권(전작권) 문제는 어떤 상황인가? 한미 두 나라가 내놓는 정보로 보면 미국이 OK를 해야 성사가 될 것으로 비춰지고 있다. 미국은 슈퍼 갑이고 한국은 을로 비춰진다.
미국 정부는 전작권 전환에 대해 북한 핵문제 등을 앞세워 무기한 연기나 아예 불가능하다는 식의 정보를 쏟아놓는다. 한국 정부는 그에 대해 순응하는 태도를 보일 뿐이다. 국민의 입장에서 답답한 일이다. 하지만 대통령이나 국방장관, 외교장관이 직접 나서서 국민의 궁금증에 대해 자세히 설명하는 일은 거의 없다.
한국 관리들의 그런 태도에 비해 미국 국방장관, 국무장관은 한국이 전작권을 행사하기에는 너무 수준 미달이라는 정보를 고압적으로, 기세등등한 자세로 쏟아낸다. 이를 보는 국민의 입장에서는 한국이 뭔가 잘못하는 것이 있나, 아니면 한미 군사관계를 현재처럼 유지하지 않으면 큰 변고가 생기는가 하는 걱정을 생략하기 어렵다. 전작권의 실체, 그 핵심사항에 대해 알지 못하기 때문에 생기는 심리상태인 것이다.
미국 국익 최우선 아니면 언제든 군사동맹 이탈
전작권은 한미동맹이라는 큰 틀 속에서 존재하는 시스템이다. 만약 미국이 전작권을 한국에 전환하면 주한미군이 어떤 모습이 될 것인가? 결론부터 말하면 주한미군은 전작권이 한국군에 있다 해도 그들의 통솔권자인 미국 대통령의 통제 하에 있다. 동시에 미국의 국익을 최우선하면서 상황을 살펴서 미군 병사가 불필요하게 희생될 가능성이 있을 경우 언제든 동맹에서 이탈할 수 있는 권한을 미국의 제도로부터 보장받고 있다.
먼저 살필 것은 한미상호방위조약 3조이다. 이 조항은 각 당사국은 상대 당사국에 대한 무력공격을 자국의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 인정하고 공통의 위험에 대처하기 위하여 각자의 헌법절차에 따라 행동한다. 이 조항은 한반도 무력공격 발생 시 미국은 자국의 헌법 절차에 따라 개입할 것이라고 밝히고 있다.
두 번째는 대통령 행정 명령인 미 대통령 결정 지침 25호(Presidential Decision Directive 25 ; PDD–25)다. 이 행정명령에 따라 주한미군은 동맹 체제라 해도 한미 두 나라가 합의한 군사적 업무나 작전에만 투입될 뿐 그 외 모든 것은 미국 대통령의 지휘를 받는 체제를 유지한다. 주한미군은 현재 전작권을 행사하는 입장이지만 역시 PDD-25의 지배를 받는다.
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| 미국이 2001년 9.11테러 직후 아프가니스탄 파병을 결정한 후 2011년 3월 미군 병사들이 아프가니스탄 쿠나르 주에서 탈레반과 교전 후 부대로 귀환해 장비를 점검하고 있다. 미군은 2020년 2월 탈레반이 정부군을 몰아내고 아프가니스탄 국토 대부분을 점거하자 아프가니스탄에서 서둘러 철수했다. [사진 출처 - 위키미디어] |
예를 들면 미국은 2001년 9.11사태이후 아프가니스탄을 침공해 북대서양조약기구(NATO, 나토) 소속 부대 등과 연합체계를 이뤘지만 2020년 철군을 결정할 때 미국 대통령의 입으로 공식 발표했다. 이런 경우 미국은 다른 나라들과 공식절차를 통해 협의하는 형식은 취하지 않는다. 결정하고 외부에 공표할 뿐이다.
현재 한국군도 한국 대통령의 지휘를 받지만 한미연합사령관에게 지휘권이 이임된 상태이다. 한국군도 미군이 그런 것처럼 자체 판단으로 지휘권 이탈을 결정하면 미군이 하는 것과 같은 형식으로 동맹 이탈이 가능하다. 박정희의 5.16 쿠데타, 전두환의 12.12 쿠데타 모두 한국군이 자의적으로 미군 통제권을 이탈한 경우였다. 미국은 두 쿠데타에 대해 상황이 정리된 뒤 쿠데타에 앞장선 한국군의 통제권 복귀조치를 취했었다.
21세기 군 동맹체제는 국가와 국가 간의 상호 평등한 계약으로, 종속이나 절대복종의 관계가 아니며 해당 국가가 자체 군의 정체성을 유지하면서 상대국과 공동으로 추진키로 합의한 군 작전 등에 동참하는 것으로 압축될 수 있다. 나토 등 국제군사 기구 등은 물론 국가 간 군 동맹 관계는 이런 점이 전제가 되고 있다.
군 동맹에 대한 국제적 관행을 고려하면 최근 미국이 '한국군은 전작권 전환을 위한 조건을 충족해야 한다'고 공개적으로 큰 소리 치는 것은 생뚱맞다. 미군이 한국군의 전작권 발동 능력을 테스트하는 것은 말도 되지 않는 소리다. 군 안팎의 관계는 항상 변화하기 때문에 현재 만족스럽다 해도 미래가 보장되지 않는 것처럼 현재 특정한 기준을 정해놓고 왈가왈부 하는 것은 논리에 맞지 않는다. 큰 원칙이 우선이라는 점에서 그러하다.
국제적으로 볼 때 기이한 형태로 진행되는 한미간의 전작권 전환을 위한 사전 충족 요건은 박근혜 정권이 전작권 전환 연기를 미국에 무기한 요청하면서 미국과 합의한 것으로 보인다. 이런 추정이 가능한 것은, 노무현 전 대통령이 2006년 전작권 전환을 2012년까지 실시한다고 결정할 때 아무런 전제 조건이 없었기 때문이다. 이런 점을 살피면 한국군 전작권 전환이 지연되는 것은 미국보다 한국 쪽에 책임이 크다고 할 수 있다.
윤석열 대통령이 한국군 전작권 전환은 그에 대한 사전 충족 요건이 실현될 때까지 지연될 것이라는 입장을 대통령 당선인 시절에 밝힌 바 있다. 그러나 한국 정부가 국민의 주권을 대신 행사한다는 주권 의식이 있다면 21세기 국제사회의 상식과 원칙에 걸 맞는 전작권 전환을 관철해야 한다. 미국은 현재도 그렇지만 PDD-25에 의해 주한미군이 미국의 이익에 기여하는 것을 최우선적 판단기준으로 삼는다는 점을 살필 때 한국도 마땅히 그런 자세를 확립해야 한다.
미군 해외 작전 참여 시 평화보다 국익이 우선
미국이 전작권 전환을 할 경우 주한미군사령관이 한국군의 지휘를 받는다는 것에 대해 그런 일이 가능할까라고 의문을 제기하는 사람이 적지 않다. 이런 사례를 목격한 적이 거의 없기 때문이다. 미국은 항상 미국 제일주의를 앞세우기 때문에 미국인 중에도 미군이 다른 나라 군 지휘관의 공식 통제를 받은 적이 없는 것으로 아는 사람도 적지 않다.
그러나 미군이 연합군 형식으로 참전하는 전투에서 외국군 사령관의 지휘를 받은 경우는 미 독립전쟁이래 그 사례가 적지 않다. 조지 워싱턴 장군은 독립전쟁 당시 독립군 병사 2천 명이 프랑스 군 장군의 지휘를 받도록 한 적이 있다. 기록에 따르면 1900년대 이래 수년전까지 미군이 외국군 사령관의 지휘를 받은 군사 작전은 17회에 달한다.주1)
미군은 2차 대전 종전이후 나토나 유엔군에 소속되어 외국군 사령관의 지휘를 받을 경우 자체 기준을 적용해 왔다. 미군은 미국이 독자적으로 결정한 엄격한 기준과 작전 원칙아래 제한적으로 외국군 사령관의 지휘를 받았다.
동시에 항상 외국군 지휘관의 결정사항에 대해 면밀한 검토를 하면서 미군 자체의 판단에 의해 그것을 취소할 것을 요구하거나 필요할 경우 그 지휘체제에서 이탈할 권리를 확보했다. 즉 미국은 군작전 통제와 전면적인 군 지휘를 자체 법으로 구분해 강행해 온 것이다.
일반적으로 작전통제는 군을 동원해 어떤 임무를 수행하도록 지휘하는 권한을 말하는데 미군은 세계 1차대전 이래 이런 원칙을 지켜왔다. 군의 전면적 지휘는 대통령의 권한에 속하며 군에 대한 처벌권한, 병참에 대한 책임 등이 포함된다.
작전지휘권은 몇 가지 의미로 사용되는데 첫째 다국적군의 지휘관에게 주어지는 권한으로 작전통제권이라 부른다. 이는 규정된 시간에 규정된 임무를 수행하게 되는 지휘자가 이를 수행하기 위해 자신의 지휘를 받게 되는 군부대의 업무를 그에 맞게 조직, 조정, 지휘하는 권한을 의미한다.
작전통제권의 경우 지휘관은 자신이 지휘하는 외국군의 부대 내 활동이나 소속 국가의 법제에 따른 지휘권에는 간섭할 수 없다. 이 때문에 이 지휘관은 그들의 보급이나 행정 규율, 승진, 조직 개편 등을 할 수 없다.주2)
미국은 1990년대 이후 유엔 평화유지군 작전이 확대되면서 미군이 유엔 사령관의 지휘를 받게 되자 미국 의회에서는 미국이 미군에 대한 지휘권을 상실하거나 미국 정부의 의지 관철이 어려워진다는 불만이 제기되었다. 이에 따라 미 의회에서는 미군을 유엔군 사령관의 지휘 하에 두는 것을 제한하거나 금지하는 법을 제정하려 했지만 대통령의 거부권 행사 등으로 이뤄지지 않았다.
그 대신 미 행정부는 미군이 다국적군에 소속될 경우 미군이 위험에 처하거나 미국의 이익을 훼손하는 경우를 우려해 이런 위험을 해소할 수 있는 조치를 취했다. 예를 들면 미군이 외국군 지휘관의 통제를 받을 경우 그것은 규정된 시간과 규정된 업무에 국한하도록 한 것이다. 미군이 외국군 지휘관의 작전통제를 받을 경우 미군을 보호하기 위한 안전판으로 클린턴 대통령이 1994년 5월에 내린 대통령 결정 지침 25호(PDD-25)에 잘 명시되어 있다.
PDD-25에 의해 작전통제권이 미 대통령의 군통수권의 하부 개념이 되면서, 미 대통령이 군통수권자로서 해외에 파병된 미군지휘관이 외국군 지휘관의 통제를 받는 것을 허용할 수 있는 근거가 되고 있다. 미 대통령이 군통수권자라 하는 것은, 대통령이 인사권을 행사한 군 지휘관의 결정과 행동에 대해 대통령이 궁극적 책임을 진다는 의미다. 미 대통령의 군통수권의 범위에는 명령계통을 통해 실시된 미군에 대한 작전통제권도 포함된다.
먼 훗날 한국군에 전작권이 전환되면 발족될 미래한미연합사의 사령관이 되는 한국군 장성은 미군에 대한 작전통제권을 행사할 수 있다. 하지만 이 경우 에도 미 대통령은 주한미군사령관에 대한 지휘통솔 책임을 지게 된다. 이는 미국 PDD-25 때문이다. 즉 미군에게 작전통제권을 행사하는 외국군 지휘관은 해당 미군의 편성 조직을 변경하는 등 미군의 정체성을 변화시키는 권한을 행사하지 못한다.주3)
그 결과 미국은 미군이 참여하는 작전을 관장하는 정책 기구에 적극 참여해서 외국군 사령관의 권한을 제한하고 합의된 군 임무에 대해 명확한 지침 등을 규정할 수 있게 되어 있다. 이 지침의 목적은 포스트 냉전시대의 현실에 걸 맞는 평화 증진과 평화 보장을 유엔 등 다국적군의 평화 작전을 통해 추구하기 위해 미국이 결정할 종합적인 틀을 제시하는데 있다. 이상과 같은 여러 규정을 포함한 PDD-25의 주요 내용은 아래와 같다.주4)
---해외에 파병된 미군이 참여하는 평화를 위한 작전은 미국 외교 정책의 핵심이 아니었고 앞으로도 그럴 것이다. 그러나 미국은 평화를 증진하는 목표를 추진하는 국가로서 행동할 때, 신중하게 기획되고 원만하게 수행되는 평화 작전이 미국의 이익에 봉사하는 유용한 요인이라는 점을 인정한다. 이를 위해 이 지침은 평화작전에 동참하는 것이 미국에 선택적이고 유용하다는 것이 보장되어야 하고 이를 위해 미국이 고려해야 할 몇 가지 기준이 있다.
먼저 미군은 두 개 이상이 동시적으로 발생한 지역 분쟁에 개입해 싸울 준비가 되어 있고 그럴 경우 승리하는 것을 목표로 한다. 여기에서 평화유지는 그 같은 분쟁이 미국의 안보에 직접적인 위협이 되기 전에 예방하고 해결하는데 도움이 될 유용한 수단이어야 한다. 평화유지는 민주주의와 지역 안보, 경제 성장을 증진하면서 미국의 이익에 기여할 수 있다. PDD-25는 미군 해외 파병의 개혁과 증진 방안 6개를 제시했는데 그 가운데 주요 내용은 아래와 같다.
1. 평화유지는 미국의 국가 안보 이익을 증진시키는 유용한 계기가 되어야 하지만 미국의 개입은 반드시 선택적이고 효용성이 높아야 한다.
2. 유엔의 평화 증진 작전에 소요되는 미국의 비용을 줄이기 위해 미국의 부담을 1996년 1월 31.7%에서 25%로 줄인다.
3. 유엔 평화작전에 참여하는 미군사력은 군통수권자인 대통령의 지휘를 받아야 한다. 미군이 외국군 사령관의 작전통제를 받을 경우는 대통령이 결정하고 그것이 미국의 안보 이익에 기여해야 한다. 미군의 군사적 역할이 커질수록 미군이 유엔 사령관 등의 작전통제를 받는 일이 없어야 한다. 전투 행위가 포함된 주요 평화증진 작전에 미군이 대규모로 참여할 경우 미군 사령관의 지휘나 작전통제를 받거나 NATO와 같은 지역 군사조직이나 비상 연합체의 군 통제원칙에 의해 수행되어야 한다.
4. 유엔이나 다국적군의 평화작전을 관리하는 능력이 향상되어야 하고 이를 위해 미국이 기획, 병참, 정보와 지휘, 통제 능력의 강화를 지원한다.---
한편 미국의 PDD - 25에 대해 빈센트 브룩스 전 한미연합사령관 겸 유엔군사령관이 지난 6일 전작권 전환과 관련지어 그 일부에 대해 설명한 적이 있다. 브룩스 전 사령관은 스웨덴 안보정책개발연구소(ISDP)와 주한미군전우회(KDVA)가 전시작전권 전환을 주제로 연 화상회의에서 “전작권이 전환돼도 양국 정부에 보고하는 한미연합사령부의 소통방식이 그대로 유지될 것이며, 현재의 한미연합사령부 체계에서도 미군이 한국군을 주도하는 것이 아니라 양국이 공평하게 운영하고 있다”고 말했다.주5)
브룩스 전 사령관은 또 미국의 경우, 미군이 타국에게 지휘를 받지 않는다는 이른바 ‘퍼싱 원칙’에 따른 오해도 매우 부정확한 견해라며, 현재의 연합사나 전작권 전환 뒤 구성될 미래연합사 모두 한국군이 미군 명령체계의 하부기관으로서 운용되는 것은 아니라고 지적했다. 그는 미 국방장관, 합참의장 등과는 빈번한 논의가 이뤄졌지만, 한국의 합참의장과는 거의 매일 협의를 진행했고, 사안에 따라서는 한국의 국방장관, 국가안보회의 실장과도 정기적인 소통이 이뤄졌다고 설명했다.
브룩스 전 사령관의 발언은 주한미군은 한미연합 체제에서 미국의 PDD-25의 적용을 받으며 미래의 한미연합사도 마찬가지라고 밝힌 것이다. 그는 PDD-25의 일부만을 설명한 것에 그쳤는데 PDD-25에 따라 주한미군이 미국의 안보이익을 최우선하며 외국군 사령관의 통제에 불복할 수 있는 권한이 부여되어 있다는 점 등을 언급치 않은 것이다.
윤석열 “전작권 전환, 준비 더 필요…정찰자산·미사일방어망 확충이 우선”
윤석열 대통령은 당선인 시절 한국군의 군사주권과 직결된 전작권 전환과 관련해 한국군 준비가 더 필요하고 한국군이 미사일 방어망 등 군비를 더 강화한 뒤 하는 것이 적절하다는 뜻을 밝힌 바 있다.
윤 대통령은 대통령 취임을 이틀 앞둔 2022년 5월 7일 미국 정부의 선전홍보매체인 미국의소리방송(VOA)과의 단독 인터뷰를 통해 미국이 조건을 까다롭게 제시하면서 지연시키고 있는 한국군에 대한 전작전 전환 문제에 대해 미국의 견해에 적극 동조하는 정치적 입장을 밝힌 것이다. 윤 대통령의 전작권 관련 입장은 문재인 전 대통령과 큰 차이가 있다.
문재인 정부는 지난해 중순 국방부 장관을 통해 2022년 5월 새 정부가 들어서기 전에 전작권 전환이 완료될 것을 희망한다는 입장을 거듭 밝혔지만 성사되지 않았다. 예를 들어 서욱 전 국방부 장관은 2021년 1월 27일 전작권 전환 작업에서 ‘자신의 재임 기간 중 진전된 성과를 내겠다’는 강한 의지를 표명, 코로나19 영향 등으로 전작권 전환 작업이 주춤거리고 있는 상황을 정면 돌파하겠다는 강한 의지를 보여준 바 있다.(연합뉴스 2021년 1월 28일)
서 전 장관은 당시 신년 기자간담회에서 “문재인 대통령이 높아진 국격과 군사력에 걸맞게 책임 국방을 실현해야 한다고 말씀하셨듯이 전작권 전환은 강한 국방을 위한, 더 강한 연합방위 체계를 만들기 위한 시대적 과업”이라며 문재인 정부 임기 내인 2022년 5월 이전까지 전환 연도를 확정하도록 미측과 협의를 강화해 나가겠다는 의지를 표현했다.
서 전 장관의 이런 발언은 결국 실현되지 못했고 윤 대통령이 당선인 시절 “전작권 전환과 관련해 한국군의 준비가 더 필요하다며, 감시·정찰 자산 확보와 미사일 방어망 고도화를 전제조건으로 제시”하고 “북핵 문제 해결을 위해선 미국과의 확장 억제를 강화하고 대북제재를 강력히 유지해야 하며, 비핵화 성과 등을 거두지 못할 남북 정상회담은 하지 않겠다”는 뜻을 밝혔다.
윤 대통령 당선인은 문재인 정부가 적극 추진해온 전작권 전환 문제와 관련해 한국군의 역량 확보를 위한 준비가 더 필요하다는 뜻을 밝히면서 미국 정부가 원하는 방향의 한국군 군비증강과 대북 강경 자세 유지 방침을 분명히 한 것이다. 당시 윤 당선인이 전작권과 관련해 VOA와의 단독 인터뷰에서 밝힌 주요 내용은 아래와 같다.주6)
---군사 작전 지휘에 있어 가장 중요한 것은 적에 대한 정보를 확보하는 것으로 전쟁 발발 시 미국의 전략 자산이 한반도에 배치·전개될 경우 한국도 상당한 정도의 감시·정찰·정보 능력을 확보해 연합 작전을 지휘할 수 있는 정보력을 가져야 한다.
정보를 미국보다 우월하지는 않더라도 어느 정도의 감시정찰 자산을 확보하고 그 시스템을 운용해야 되는데 (한국군의) 준비가 좀 미흡하다고 저는 생각을 하고 있다. 그리고 북핵에 대해서 투발(投發) 수단이 미사일 공격에 대응할 수 있는 방어 체계를 더 고도화시키는 것이 일단 필수적이다.
감시·정찰 자산 확보와 북한의 미사일 공격에 대응할 수 있는 방어 체계 고도화 등 두 가지를 한국이 집중적으로 준비할 경우 미국도 전시작전통제권을 한국에 이양하는 데 크게 반대하지 않을 것이다.
작전지휘권의 귀속을 어디에 둘지는 전쟁에서 승리하는 가장 효과적인 길이 무엇이냐에 따라서 결정돼야 하는 것이지, 어떤 명분이나 이념에 따라 결정될 문제는 아니라고 본다.
핵 비확산체제를 존중하고 그래서 확장 억제를 더 강화하고 우리의 미사일 대응 시스템을 더 고도화하며 안보리의 대북제재도 일관되게 유지를 해야 할 필요가 있다.
북핵 대응을 편의적으로 자주 바꿔서는 안 되고 일관된 시그널과 메시지를 줘야 한다. 북한이 핵을 포기하거나 핵 사찰을 받고 불가역적인 비핵화 조치를 단행하게 되면 북한의 경제 상황을 대폭 개선할 수 있는 프로그램도 점검해서 준비해 놓을 생각이다.
한미동맹은 군사적인 안보에서 벗어나서 경제, 첨단기술, 공급망, 국제적 글로벌 이슈인 기후 문제, 또 보건 의료 등 모든 부분에서 포괄적인 동맹 관계로 확대·격상돼야 된다.
(5월 21일로 예정된 조 바이든 미국 대통령과의 첫 정상회담에서) 이 같은 미한동맹 강화 방안과 함께 미국, 일본, 호주, 인도 간 안보 협의체 ‘쿼드(Quad)’와의 협력 문제를 논의할 것이다. 특히 쿼드 워킹그룹 참여와 관련해 백신 문제뿐 아니라 기후 문제나 첨단기술 분야까지 워킹그룹의 참여 활동 범위를 넓혀나가는 문제를 협의할 계획이다.
(남북 대치 국면을 해소하고 대화를 재개하기 위해 김정은 북한 국무위원장을 직접 만날 용의가 있느냐는 질문에) 만남을 굳이 피할 이유는 없다. 북한의 비핵화라는 실질적인 결과로 이어져야 가능할 것이다.
그냥 만나서 아무 성과가 없다든가 또는 보여주기식 성과만 있고 비핵화라든가 북한에 대한 경제 지원에 있어서 실질적인 결과가 없다면 북한의 비핵화, 남북관계 진전에 별 도움이 안 될 것 같다.
북한 인권 상황 개선과 관련해 대북방송이나 북한에 기부를 통해서 보내는 부분에 대해 현 정부가 법으로 많이 금지를 해놓았는데 그것이 접경 지역 주민들의 안전을 위해 꼭 필요한 것이 아닌 이상은 잘못된 결정이라고 생각한다.---
윤 대통령이 당선인 시절 미국 매체에 밝힌 전작권 전환이나 한미동맹 강화, 대북정책 등은 문재인 정부와 방향을 달리하는 것으로 해석된다. 특히 전작권 전환과 관련해서는 ‘전쟁에서 승리하는 가장 효과적인 길이 무엇이냐에 따라서 결정돼야 하는 것이지, 어떤 명분이나 이념에 따라 결정될 문제는 아니다’고 밝히고 있어 그의 임기 동안에 현 한미동맹 체제의 근간이 유지될 가능성이 적지 않다. 이는 미국 바이든 정부가 가장 환영하는 한미동맹의 내용으로 보인다.
그러나 현실은 냉혹하다. 미국이 한미동맹을 강조하는 것은 자선사업하는 차원의 것이 아니고 미 국익을 증진시키는 것을 목표로 하고 있고 군 자주권의 핵심요인인 전작권도 마찬가지라 하겠다.
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| 2021년 8월 미국이 아프가니스탄에서 철수할 때 약 9조원 상당의 무기를 버리고 떠났고 그런 무기 가운데 하나인 미군 장갑차를 탈레반들이 타고 거리를 순찰하고 있다. 미국은 해외 파병에서 국익을 최우선한다는 원칙을 강조하고 있는데 트럼프 전 대통령이 주한미군 철수를 고려한 것도 같은 이유에서였다. [사진 출처 - 위키미디어] |
미국 트럼프 전 대통령은 재임기간 동안 주한미군 철수를 여러 번 고려한 것으로 밝혀졌는데 그것은 미 국민 다수가 지지하는 탈세계화 정책의 일환으로 보인다. 마크 에스퍼 전 국방장관은 2022년 7월 자신의 회고록 ‘성스러운 맹세’(A Sacred Oath)에서 트럼프 전 대통령이 주한미군 철수를 장관에게 여러 번 압박했다고 밝혔다.주7)
미국은 향후 트럼프가 재선되거나, 미국의 국제정치 관여나 대외적인 간섭정책의 제한을 주장하는 신고립주의를 내세우는 정치인이 집권할 경우 주한미군 철수를 결정할 수도 있다는 측면에서 미국에 모든 것을 의존해서 전작권 환수까지 포기하는 등 실질적인 대미종속에 안주하는 태도는 문제가 있다. 미국이 언제나 한미동맹 정책을 바꿀 수 있다는 점과 함께 동북아 정세가 신냉전으로 회귀하는 상황 등을 고려할 때 세계 군사력 6위인 한국의 군사적 위상을 시급히 정상화시키려는 노력이 필요하다.
한국이 전작권 전환에서 고려할 점
전작권은 군대의 생사를 뒤바뀌게 할 수 있기 때문에 연합체제에서는 대등한 조건, 언제든 연합체제에서 이탈할 수 있다는 전제를 갖는다. 미래한미연합사가 생긴다 해도 각국의 헌법적 규정에 따라야 하고 대통령의 군통수권 체제의 범위를 벗어날 수 없다.
미래연합사에서는 사령관이 한국군, 부사령관이 미군이 된다고 해도 절대적인 상명하복 체제가 되지 않는다. 이는 현재의 한미연합사의 경우도 마찬가지다. 한미 두 나라는 국제적으로 기이하게 비춰지는 전작권 전환 조건이라는 허울을 폐기하고 즉각 전환을 실시하는 조치를 취해야 한다.
미국이 전작권 전환에 소극적인 것은 미‧중 간 군사적 긴장상태에 대비해 주한미군 등을 중국 압박용으로 사용하면서 북한에 대한 미 대통령의 선제공격권을 효과적으로 관리하기 위해서라는 의구심이 커지고 있는 상황이다. 한국 정부도 동북아 정세의 급변 등으로 군사적 주권 확립의 중요성이 커지고 있다는 점에서 미국처럼 전작권 전환에 대한 정보를 어떤 식으로든 국내에 공개해 공론화 시켜 국민의 여론을 확인하는 작업 등을 고민해야 할 것이다.
군사동맹의 대등한 국가관계에서 맺는 것이 상례이지만, 한미 두 나라는 한미상호방위조약에 의해 미국이 슈퍼 갑의 위상을 보장받고 있다는 점에서 전작권 전환 작업이 더 어려워 질 것으로 보인다. 미국이 제 영토처럼 한국에서 군사력을 운용할 수 있는 권리를 보장받고 있는데 전작권 전환에서 이런 점이 어떻게 조정될지 관심을 모은다.
한미 두 나라는 한미상호방위조약의 불평등을 시정하는 것을 심사숙고해야 하고 특히 미국의 PDD-25는 2001년 그 비밀서류에서 해제되었다는 점에서 존재를 공론화해서 전작권 전환의 참고사항으로 삼아야 할 것이다. 한미상호방위조약에 보장된 미군의 특권과 미국 대통령 권한인 한국 배제 상태에서의 대북 선제 타격 전략과 그 목적 수행을 위한 대북 정탐 기능, 그리고 미 핵무기의 대북 사용 등에 대한 심도 있는 논의가 있어야 한다.
또한 전작권이 한국군에게 전환된다 해도 한국군 사령관의 통제에 의한 작전 중에 미군의 자체 판단과 동맹 이탈 등의 보장이 필수적일 것으로 추정된다. 이런 점을 감안하면 미국이 오늘날 이런저런 조건을 따지는 것이 무슨 의미가 있는지 납득이 되지 않고 한국도 미국이 요구하는 특권에 다를 바 없는 조건을 보장받을 수 있도록 강한 입장 밝혀야 할 것이다.
현재 전작권 전환과 관련해 미국이 취하고 있는 태도는 매우 부정적이다. 미국이 북한 핵 문제, 미군 최첨단 항공기나 정찰위성 등을 통해 확보한 대북 정보력 등을 앞세워 전작권 전환에 난색을 표한다는 것은 전작권을 계속 행사하겠다는 의사표시로 비춰지기도 한다. 바이든 정부가 북한 등 적대국가에 대한 군사적 옵션을 사용치 않겠다고 밝힌 이상 윤석열 정부는 전작권 전환을 더 이상 지연시킬 필요는 없을 것이다.
주)
1) https://www.politifact.com/factchecks/2011/mar/29/karl-rove/karl-rove-says-american-troops-have-never-been-und/
2) http://congressionalresearch.com/RL31120/document.php?study=Peacekeeping+Military+Command+and+Control+Issues
3) http://www.ibiblio.org/jwsnyder/wisdom/pdd25.html
4) https://fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm
5) 미국의소리방송 2020년 11월 6일.
6) https://www.voakorea.com/a/6561170.html
7) https://www.voakorea.com/a/6654363.html
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